棚改专项债之后:PSL何去何从?

来源:汇达财经 时间:2018年02月08日 05:37

  棚改专项债之后: PSL何去何从? 

  本报记者 张奇  实习生 马嘉悦 北京报道

  日前,财政部下发文件对棚改专项债征求意见。这意味着,未来棚改资金来源更加丰富。

  此前,为解决棚户区改造的资金难题,央行创设PSL(抵押补充贷款)工具,通过国开行等机构发放棚改贷款。不过2017年央行投放的PSL规模较上年缩减了三分之一。

  “两者有很大区别。PSL是央行通过国开行去支持棚改,棚改专项债属于地方政府专项债,属于不同层面的事情。”一位不愿具名的宏观分析师称。

  21世纪经济报道记者了解到,棚改专项债将成为地方棚户区改造的重要资金来源,也将对PSL棚改贷款形成补充。不过PSL作为投放基础货币的政策工具,若未来棚改专项债发行且规模扩大,是否会对PSL形成挤出进而影响货币政策需引起关注。

  “专项债对货币政策是否有影响,主要看总量是否有所增加。如果只是结构变化,比如原来PSL做的项目现在改成专项债的话,那PSL规模缩减,基础货币减少,属于比较紧的货币政策,但如果PSL没有变化,而是发更多专项债,就不是紧缩,而是保持原来货币流动性供应水平。”东方证券首席经济学家邵宇称。

  棚改专项债、PSL棚改贷款异同

  21世纪经济报道记者采访了解到,PSL有两大特点,一是利率低,二是期限长。棚改专项债也具有这两大特点,但期限可能比PSL棚改贷款短,利率则有可能低于PSL棚改贷款。

  具体运作上看,PSL棚改贷款为央行向国开行投放PSL,国开行再向地方投放棚改贷款。其贷款对象为地方政府出资成立、未列入“监管类”融资平台名单的国有独资及控股企业;中央企业及其所属企业;非国有上市企业与地方政府或(和)国有企业合资成立的项目公司。其贷款利率相当于基准利率下浮15%-20%。期限一般不超过20年,最长不超过25年。

  专项债券主要由省级政府发行,并平价转贷给地方融资平台及土地储备机构使用,债券利率较低。比如2017年发行的专项债中,5年期发行利率约为4%,其利率相比同期限贷款基准利率下浮15%左右,与PSL棚改贷款大体相当。

  值得注意的是,这是在市场利率走高下的发行结果。如果市场利率下行,省级政府发行专项债券的利率或将低于PSL棚改贷款。另外结合文件及土地储备、收费公路专项债、轨道交通专项债来看,其年限主要分为3年、5年、7年、10年4个类型,其期限要低于PSL棚改贷款期限。

  “PSL相当于央行直接进行债务消化,某种意义上是一种财政经营的货币化,如果是发棚改专项债,则更多是向市场募集资金,是一种标准的发债行为,类似项目收益债,是一种市场行为。”邵宇称。

  丰富资金来源

  在未有棚改专项债之前,央行为支持国家开发银行加大对“棚户区改造”重点项目的信贷支持力度,于2014年4月创设PSL,此后PSL贷款对象扩展到中国农业发展银行和中国进出口银行。

  工具创设之后,PSL余额大幅增长。Wind数据显示,创设当年,央行提供PSL资金3831亿元,2015年-2016年提供PSL资金为6980.89亿、9714.11亿。

  与此同时,国开行棚改贷款明显增加。国家开发银行年报显示,其2013年棚户区改造发放贷款仅为1060亿,而2014年增长近3倍至4086亿,2015年、2016年继续增长至7509亿、9725亿。目前其2017年棚改相关数据尚未披露。

  在PSL棚改贷款的支撑下,2015年国家实施的棚改三年计划顺利完成(从2015年到2017年,要改造各类棚户区住房1800万套)。具体来看,2015年棚改开工601万套,2016年开工606万套,2017年各类棚户区改造开工609万套,三年改造1815万套。

  2017年12月底召开的住房与城乡工作会议表示,(要)扎实推进新一轮棚改工作,2018年改造各类棚户区580万套,任务仍然不低。资金来源被认为是棚户区改造的一大难题。在央行新增PSL规模降低的情况下,未来棚改专项债有望成为棚改重要的资金来源。

  “棚改是国务院民生工程的主战略,所以国家会通过各方面提供支持,无论是PSL贷款还是专项债,这只是将支持棚改方式变得更多样化,我觉得未来还会有更多的政策来支持棚改推进。”九州证券首席经济学家邓海清称。

  其实在棚改专项债正式落地前,由于国家对于棚改项目发债的鼓励与支持,城投债一度成为棚改筹资的重要渠道。但在融资平台管理越趋严格的情况下,棚改专项债受到更多关注。邓海清称,其实在2017年地方平台的融资开始变得越来越艰难,拓宽棚改融资渠道也有助于弥补地方政府面临的资金压力。

  货币政策影响

  PSL操作会投放基础货币,可能会影响到货币政策,但专项债则属于另一维度,即直接从市场上获取资金去做棚改。棚改专项债是否会影响到货币政策?

  一位不愿具名固收分析师认为,专项债本身对货币政策没有影响,不过可能会通过PSL间接对货币政策产生一些影响。“货币政策总基调还是管理总需求,棚改专项债是一个结构性政策,更多应该放在财政范畴来解决。”

  一个值得关注的现象是,2017年PSL新增规模下降三分之一至6350亿。“PSL规模从去年到现在属于下降趋势,长期来看,未来棚改对PSL依赖度应该会下降。个人感觉,PSL本身不会是一个长期存在的工具。”前述宏观分析师称。

  前述不愿具名的固收分析师称,PSL减量也是希望棚改不要过度依赖国开行,这方面地方政府应更自主一些,即政策应权责对等,地方政府的事情更应由地方政府来举债,自己来负担成本。“发棚改专项债是个好事,这与控制整体宏观杠杆率相对应。”

  邵宇也认为:“棚改专项债试点发行有必要,原来财政的那部分事情交给市场来做,另外试点也是增加以棚改为内容的项目收益债的发行比重,以形成比较好的市场化的债券市场。”

  分析人士认为,专项债利率应由市场来定,具体尚无法判断,但总体棚改债相对优质。因为专项债额度控制在财政部年度新增限额内,2017年专项债新增限额仅8000亿。因此可以预见,即便专项债发行,未来2-3年内其发行规模亦不会太高。但从长期看,棚改专项债符合财政部债务管理要求,其规模可能会稳定增长。

  (编辑:杨志锦,如有意见或建议请联系:yangzj@21jingji.com)

责任编辑:李坚 SF163

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