易郭搭档 “一委一行两会”探路中国式金融监管

来源:汇达财经 时间:2018年03月27日 23:00

  易郭搭档,“一委一行两会”探路中国式金融监管

  宋易康

  随着机构改革方案和人事安排落定,中国金融监管体系变局终于正式成型,步入“一委一行两会”时代。

  3月26日,中国人民银行召开干部大会,中央组织部有关负责同志宣布了中央关于人民银行主要领导同志职务调整的决定,郭树清担任央行党委书记、副行长,负责人事、党务和改革等;易纲除了央行行长职务,还担任党委副书记,负责央行具体业务。

  “这是个很新颖的安排,央行与银保监会的协调问题迎刃而解。”一位接近央行的人士表示。

  有利于监管协调

  早在2017年7月,第五次全国金融工作会议就提出,设立国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳委”),此后央行公告显示,金稳委办公室设在央行。去年11月,金稳委成立并召开了第一次全体会议。

  北京大学国家发展研究院教授黄益平曾表示,金稳委应该在“一行三会”之上。时任央行行长周小川称,央行将在新的金融监管框架中起到更重要作用。

  经过此轮机构改革,原来的“三会”只剩“两会”。中共中央近日印发的《深化党和国家机构改革方案》提出,将银监会和保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会(下称“银保监会”),作为国务院直属事业单位。将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

  随后,一系列人事任命落地。3月19日,易纲被任命为央行行长;21日,郭树清成为银保监会第一任党委书记、主席。而3月26日,郭树清再被任命为央行党委书记、副行长。

  郭树清同时任职银保监会与央行,被认为有利于加强央行与银保监会的协调。一位接近央行的人士表示:“这是个很新颖的安排,央行与银保监会的协调问题迎刃而解。”

  易纲称,全面担负和履行行长职责,和郭树清书记与党委成员精诚团结,凝聚全行合力,共同开创央行工作新局面。郭树清表示,全力支持易纲履行行长职责,紧密团结、相互信任,坚决贯彻中央要求,和全行同志一起共同应对挑战,做好人民银行各项工作。

  郭树清此前有在央行任职的经历。2001年3月至2005年3月,郭树清任央行副行长、党委委员,与易纲曾共事四年。

  2017年2月底,61岁的郭树清登上济南西站前往北京南站的高铁列车,重回金融监管系统,出任银监会主席。除了在银行业刮起“三三四”监管风暴外,在他的领导下,银监会与央行的监管互动也更加密切。

  例如,旨在统一同类资管产品监管标准、推动资管业务健康发展的资管新规就是由央行牵头,银监会目前对现行监管规则进行了系统梳理,研究借鉴国内外监管实践,起草了银行理财业务监管办法,拟作为配套细则适时发布实施。

  中国不良资产行业联盟研究员莫开伟认为,以对市场影响较大的资管新规为例,让郭树清兼任央行党委书记,有利统一指挥与协调,消除监管机构相互间内耗,能有效协调央行宏观审慎监管与机构微观监管之间的关系,充分发挥金融整体监管功能,在防范化解金融风险方面起到共同的、有效的防御作用。

  业内人士分析认为,易纲科班经济学出身,经济学金融学理论扎实深厚,多年的央行经历铸就了跨越经济周期的丰富宏观调控经验,英语流利,在全球舞台上代表中国游刃有余。郭树清兼修哲学和经济学,在央行、外汇局、国有大行和地方的主政经验锻造了其融理论、思辨和实践于一体的雷厉风行。二人在中国金融改革开放的历史大潮中多有并肩作战的过往,如今的框架角色赋予他们在中国金融监管新时代的新使命,定位互补和精诚合作将是关键。由于央行在金融监管体系中地位的提升,央行承担了更大责任和压力,二人分别担任央行的两个主要职务,可以分担压力。

  此外,易纲还有一个兼职,即中央财经领导小组办公室副主任,而主任为国务院副总理刘鹤。

  中国特色的“双峰”模式

  随着此次调整,中国金融监管新架构终于正式成型,第一财经记者了解到,“一委一行两会”的模式也被市场人士称为中国特色的“双峰”模式。

  新的金融监管架构既解决了此前“一行三会”长期存在的微观监管和宏观监管协调上的效率问题,又兼顾了实践中的可操作性,而不是如此前市场预期的改革方案是“一行三会”一统那么“伤筋动骨”。

  正如周小川在3月9日”两会”记者会上所说:“主要还是依据中国国情,也参考国际上各种不同的金融监管机构设置,参考过程中也研究了所谓‘双峰’监管体制。”

  在多位业内人士看来,这是前所未有的创新之举,也是兼具中国特色的平衡设计。

  国内外经验表明,分业、碎片化的监管体制下,仅有顶层协调,缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把握,风险防控依然无力无效。因此,在机构保持基本稳定条件下,要实现改革目标,需要有业务线上的实质整合,才能使金稳委发挥比过去的金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用。

  在英国的“双峰”监管机制下,中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎,又以宏观审慎统筹“双峰”。

  根据中国人民银行研究局的文章《英国“双峰”监管模式的背景、特点及启示》,英格兰银行下设三个专业委员会:货币政策委员会(MPC)负责制定货币政策,金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎,审慎监管委员会(PRC)负责微观审慎。三大委员会具有同等的法律地位,均由英格兰银行行长任主席,相互独立运作,又密切协调配合。其中,微观审慎由审慎监管委员会决策,央行内设部门审慎监管局负责执行。

  《文章》指出,金融政策委员会负责系统性风险防控和维护金融稳定的宏观审慎职能。金融政策委员会统筹宏观审慎决策,但不直接参与监管执行,主要通过向审慎监管局和行为监管局发出指令、向相关金融监管机构提出建议,由相关监管机构落实。就维护金融稳定的总体目标而言,负责宏观审慎的金融政策委员会是指挥官和决策者,“双峰”是执行者,英格兰银行通过宏观审慎统筹“双峰”。

  反观中国全新的“一委一行两会”金融监管架构,作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,金稳委的主要职责是统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项等。

  原来分立的银监会、保监会合并成为银保监会,证监会维持不变。就目前央行与银保监会的关系上,一是将原银监会和原保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行;二是对易纲和郭树清巧妙的职务安排。业内人士认为,这些做法都体现出金融监管“一行两会”更深度的融合。

  “央行宏观审慎监管与金融机构微观合规监管同样存在融合金融资源的问题,金融立法与金融执法之间需要协调沟通,两者之间存在的问题需要有效解决。” 莫开伟表示。

  一直以来,央行与银监会之间都存在着磨合问题。十九大报告将“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”纳入其中,此次金融体制改革,将银行业及保险业的重要立法权及基础的审慎规制权移交央行,也意在落实“双支柱”的调控。

  莫开伟认为,防范化解金融风险需要最后手段作后盾,央行有充当最后支付人的先天属性,而金融监管机构则没有,这样的监管功能可能使两者在风险判断、风险处置方面存在不相协调的地方,而随着新的金融监管架构及人事安排的落定,这一问题有望迎刃而解。

  恒大经济研究院院长任泽平表示,相对应的“一行两会”工作侧重点将有所划分:央行——宏观审慎监管,银保——微观行为监管,证监会——证券市场监管。央行职能新增了拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度;银保监会主要职责则为,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定;对于证监会,因为其机构监管之外,监管对象还包括上市公司和合格投资者,需要建立以信息披露为核 心的制度来维护一个直接融资为主的证券市场公开、公平、公正。其监管性质决定其与银监会、保监会不同。

  业内人士认为,未来,央行肩负多重职责,不仅需要制定并执行货币政策和宏观审慎双支柱政策框架,也会负责银保行业的微观审慎规则制定,另外金稳委办公室在央行设立,这些均表明央行会进入“中国版超级央行”新时代。

  央行与银保监会或进一步整合

  国家金融与发展实验室副主任曾刚此前对第一财经记者表示,将基本重大法规、规划和审慎监管的基本准则交给央行,是为了将规(regulation)和制(restriction)分开,这样可以使得监管者回归监管本质,不再有部门长期发展的规划职能。

  这种冲突在过去分业监管的框架中多有表现。银监会、保监会一直都是自下而上各自对于监管法规和制度进行规划,难免出现制度冲突和竞争,导致监管套利层出不穷。如果从央行层面进行宏观审慎规划,出现冲突的可能性就大大降低了。

  但另一方面,业内人士指出,监管涉及很多具体业务的规章制度,对于这些制度的设计,离市场越近越好。显然这意味着央行与银保监会的进一步整合,以减少相互之间的扯皮、推诿、踢皮球现象,也符合“功能监管”的大趋势。

  曾刚指出,未来像银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度制定划入央行。事实上,目前央行针对商业银行所执行的宏观审慎评估体系(MPA),其中对资本的要求以及逆周期指导思 想,与新巴塞尔Ⅲ监管要求一致。

  保险行业将继续迎来强监管?市场高度关注,随着银保监会的诞生,监管旋风是否会席卷保险行业?其实,风暴已经不远了。例如,银监会1月6日下发的《商业银行股权管理暂行办法》(下称《办法》)明确:“金融产品可以持有上市商业银行股份,但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一商业银行股份合计不得超过该商业银行股份总额的百分之五。”

  按照上述5%的持股比例,部分保险资管计划已超过了这一上限。目前,《办法》已经下发两个月,但整改步伐尚未迈出。

  值得关注的是,郭树清在两会“部长通道”上称,打赢防范化解重大风险攻坚战,银行是一个主战场,重点需要把杠杆率稳定下来,企业部门的杠杆率要降低,居民家庭部门的杠杆率也需要降低。今年监管部门要继续聚焦影子银行整治,今后还要加大信托、互联网金融等薄弱环节整治力度。

  正待出台的资管新规,也将成为金融机构降杠杆的有力举措。百万亿资管行业涉及范围甚广,包括了银行、信托、基金、证券全行业,央行牵头制定的资管新规直指金融业混业经营、监管套利乱象。文件一旦出台,也将成为易纲与郭树清这一组合的“监管首秀”,并将是打击影子银行的一记重拳。

  3月27日晚间,银保监会官网挂出《中国银行保险监督管理委员会党委传达学习贯彻全国两会精神》,表示将在“强监管、严监管”的氛围下依法开展监管工作,有序推进机构组建工作,以及做好日常监管工作。

  在3月25日下午“中国发展高层论坛2018年会”上,谈到当前金融方面主要工作,易纲则称主要包括三大方面,一是实施好稳健中性的货币政策;二是继续推动金融业改革与开放;三是打好防范和化解重大风险攻坚战,保持金融业整体稳定。他也强调,坚定监管姓监,要抓紧出台金融机构资管业务的指导意见等制度,加强金融领域的准入管理。

责任编辑:李锋

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